Die TPD2-Evaluierung der EU-Kommission

Am 2. April dieses Jahres wurde die offizielle Evaluierung veröffentlicht. Die Reaktionen kamen rasch. Foto: Freepix

Es gehört zum Brüsseler Prozedere, Maßnahmen wie bspw. Richtlinien nach einiger Zeit einer Überprüfung zu unterziehen. Gerade bei der besonders umfangreichen und weit reichenden Tabakprodukte-Richtlinie aus 2014, kurz TPD2, hat man sich damit aber besonders viel Zeit gelassen, eigentlich bereits angekündigte Veröffentlichungs-Zeitpunkte wiederholt nach hinten verschoben und die offenbar schon einmal weit gediehene Arbeit nochmals komplett überarbeitet.

Ziele der TPD2

Mit der Erarbeitung der Richtlinie hatte die EU-Kommission offiziell folgende Ziele verfolgt:

Resultate der TPD2

Im Rückblick der Evaluierung sieht sich die Kommission in der Richtigkeit, Sinnhaftigkeit und Effizienz ihrer damaligen Regelungen bestätigt. Denn man habe folgende Ziele erreicht:

Raucherquoten 2012 vs. 2023

Quer über die EU hat die Raucherquote von 28% im Jahr 2012 auf 21 Prozent 2023 nachgegeben. Interessanter Weise weist die Evaluierung für Österreich eine um 7% auf 32 Prozent gestiegene Quote aus – was sich bekanntlich nicht mit den Daten unseres Tabakmarktes in Einklang bringen lässt.

Für Tabak zum Erhitzen lag der Durchschnitt 2023 bei rund 2 Prozent, wobei die Altersgruppe der 25-39jährigen wenig überraschend mit rund 3,2 Prozent den höchsten Anteil hat. Gegenüber 2020  ist diese sowie die folgende Altersgruppe mit 40-54 Jahren auch der Wachstumsträger dieser Kategorie.

Bei E-Zigaretten haben 2023 die unter 25jährigen mit gut 6 Prozent den höchsten Anteil – eine Vervielfachung der entsprechenden Quote im Jahr 2012.

Insgesamt ist der Anteil der „anderen Produkte“ als Zigaretten von 13 Prozent 2012 auf 25 Prozent im Jahr 2023 angewachsen.

Nikotinpouches

Diese spielten 2012 (Anm.: in Österreich wurden die ersten im Herbst 2017 eingeführt) keine Rolle, sind mittlerweile aber ein boomender Markt. Im Jahr 2023 wurden zwei Drittel der Verkäufe in Schweden und Dänemark getätigt, Österreich und Tschechien sind die beiden stärksten nichtskandinavischen Länder. 

Wobei für Schweden Werte von 6 Prozent täglicher und 2 Prozent wöchentlicher Nutzer im Jahr 2023 angeführt sind, die Quote hat von 2022 auf 2024 in der stärksten Altersgruppe der bis 29jährigen bei Männern von knapp über 5 auf gut 11 Prozent und bei den Frauen sogar von knapp 10 auf über 15 Prozent zugelegt.

Warnung vor „unerforschten Risiken“

Zum wiederholten Male weist die EU-Kommission auf die Gefahren laut Scheer-Report hin – Liquids würden krebserregende Substanzen, Schwermetalle und überhöhte Nikotindosen enthalten. Für Tabak zum Erhitzen beklagt man einerseits die schwache Studienlage, gibt aber einem WHO-Bericht Raum, demzufolge erhitzter Tabak gleiche oder sogar höhere Toxizität im Vergleich zu normalen Zigaretten mitbringen würde. Und nicht zuletzt sei – ebenfalls laut WHO – die duale Verwendung, also die Kombination von Rauchen und E-Zigaretten, gefährlicher als der ausschließliche Konsum nur einer Nikotinquelle.

NGPs als Bedrohung

Der gleichzeitige Anstieg in Verkauf und Konsum von Next Generation Products wie E-Zigaretten, Tabakerhitzern und Pouches bedroht aus EU-Sicht die mit der sinkenden Raucherquote erreichten Teilziele. Besonders alarmierend wird das Wachstum bei Tabak zum Erhitzen dargestellt – hier hätte sich das Volumen von 2013 auf 2023 um 1.900 Prozent erhöht. Kein Wunder: Die Kategorie wurde weltweit erst 2014 eingeführt …

Auch bei E-Zigaretten hätte es im gleichen Zeitraum ein Wachstum um rund 420 Prozent gegeben. Nikotinpouches hätten in nur fünf Jahren bis 2023 sogar um 1.697 Prozent zugelegt. 

Trotz dieses schnellen Wachstums würden diese Produkte aber nicht durch die (noch) aktuelle Tabakprodukte-Richtlinie TPD2 geregelt. Gleichzeitig würden auf sozialen Medien, im Internet sowie durch Influencer die traditionellen Werbeverbote umgangen, um eine junge Zielgruppe zu erreichen.

Kampf gegen Aromen

Tabakfremde Aromen werden gleich für mehrere Aspekte verantwortlich gemacht: Sie steigerten bei E-Zigaretten den Reiz für junge Konsumenten, würden den Eindruck geringerer Schädlichkeit erwecken und somit die Anstrengungen zur Beendigung des Nikotinkonsums torpedieren. Die gleichen Aromen werden auch für die Beliebtheit von Shishas und Zigarillos unter jungen Rauchern verantwortlich gemacht. 

Generell sieht die EU-Kommission Aromen als zusätzlichen Risikofaktor: Neue Nikotinprodukte würden ohnehin schon einen späteren Raucheinstieg begünstigen (Gateway-Hypothese). Tabakfremde Aromen würden von erwachsenen Rauchern ohnehin nicht favorisiert, gerade Fruchtaromen zielten deshalb ausschließlich auf eine jugendliche, zumindest aber junge Zielgruppe.

Die Lösung sieht die Evaluierung in einem Totalverbot aller Aromen, nicht nur „charakteristischer“. Wobei Tabakprodukte ja zumindest noch ihren Eigengeschmack behalten, ein Liquid oder Pouch ohne Aromen bekanntlich aber gar keinen Geschmack hat.

Ursache und Wirkung verwechselt

Ja, die Raucherquote sinkt. Und ja, die Verkaufszahlen der NGPs steigen rasant. In ihrem Bemühen, die Sinnhaftigkeit und Effizienz der TPD2 und somit eine noch restriktivere Folgeregelung zu rechtfertigen, scheint die EU-Kommission aber Ursache und Wirkung zu verwechseln: Die Raucherzahlen sinken WEGEN des vielfachen Umstiegs ehemaliger Raucher auf Nikotinquellen ohne Verbrennungsvorgang. Und etwaige Neueinsteiger aus einer deutlich gesundheitsbewussteren Generation bedienen sich kaum noch der Zigarette, sondern eben der jüngeren rauchfreien Nikotinprodukte.

Allerdings erkennt die Evaluierung weder diese Tatsache an, noch das Prinzip der harm reduction: Sämtliche neuen Nikotinprodukte werden entweder als gleich schädlich wie oder sogar noch schädlicher als Zigaretten dargestellt und gleichzeitig als Bedrohung für das Erreichen des Ziels eines rauchfreien Europas im Jahr 2040 gesehen. 

Zahlen aus dem schwedischen Markt für Nikotinpouches sind im Bericht zwar zu finden, der kausale Zusammenhang zwischen niedriger Raucherquote und hohem Marktanteil von Snus und Pouches findet aber mit keinem Wort Erwähnung.

Vernichtendes internes Urteil

Innerhalb der EU gibt es eine Instanz, welche die Qualität der bürokratischen Arbeit bewertet – das Regulatory Scrutiny Board. Es stellt eine Art „Rechnungshof“ dar, kann also ein Urteil abgeben, das positiv, neutral oder negativ ausfallen kann. 

Im konkreten Fall gibt es eine Bewertung für die TPD2-Evaluierung: NEGATIV. Konkret stellt das Board zahlreiche Mängel in der Arbeit fest.

• Der Umfang von Evaluierung und beobachteten Produkten ist zu eng, um eine aussagekräftige Analyse der Tabak-Kontrollmaßnahmen der EU zu erlauben. Die Evaluierung analysiert nicht in ausreichendem Maße die Zusammenhänge, speziell mit Tabaksteuermaßnahmen.
• Die Beweislage ist ungenügend, um wohlinformierte Schlussfolgerungen zu den Kriterien der Evaluierung zu ziehen. Die Analyse der Effektivität ist nicht robust. Der Report enthält keinerlei Beurteilungen über das Ausmaß, in dem Effekte des Gesundheitsschutzes den beiden Direktiven (Anm.: TPD2 und Tabaksteuer) zugeschrieben werden können.
• Länderspezifische Tabakgesetzgebung und deren Zusammenspiel mit dem EU-Rahmen der TPD2 werden nicht ausreichend analysiert.
• Der Report enthält keine Lerneffekte zur Überwachung und Evaluierung der Richtlinie.

In seiner abschließenden Conclusio stellt das Board fest: „Die leitende Organisation (Anm.: gemeint ist die EU-Kommission) muss den Report überarbeiten, bevor er in die Konsultation (Anm.: mit Rat und Parlament) weiter geleitet wird. Die leitende Organisation kann dem Board die überarbeitete Version des Reports vorlegen.“

Wenn das mal keine schallende Ohrfeige aus den eigenen Reihen ist! Und dabei ist das Board in seinem Urteil nicht einmal so weit in die Tiefe gegangen, die teuer bezahlte Zusammenarbeit mit einem NGO-Konsortium, das vom nikotinfeindlichen Bloomberg finanziert wird, zu hinterfragen. Leider ist das Regulatory Scrutiny Board aber ein machtloser Papiertiger, dessen Urteile gerne geflissentlich ignoriert werden.

Wird die TPD3 durchgepeitscht?

Das negative Urteil des Scrutiny Boards, die zahllosen Kritikpunkte von tausenden Stellungnahmen sowie Kritik von Europa-Abgeordneten werden aber offenbar zugunsten von Schnelligkeit und Zielerreichung vom Tisch gewischt: Die öffentliche Konsultation wurde von der EU-Kommission bereits für das zweite Quartal dieses Jahres angesetzt – doch dieses endet bekanntlich bereits Ende Juni.

Das ist gleich mehrfach problematisch, eignet sich der vorgelegte Evaluation Report doch aufgrund seiner ideologischen Voreingenommenheit, falscher gezogener Schlüsse und darauf aufbauend falscher geplanter Maßnahmen so gar nicht als Grundlage einer Erweiterung und Verschärfung der TPD2 oder einer ebensolchen TPD3. Es bleibt abzuwarten, ob und in welcher Form der Rat der (gar nicht einstimmigen) Mitgliedsstaaten sowie das EU-Parlament im Zuge des Trilogs einem künftigen Regelwerk eine vernünftige und evidenzbasierte Grundlage und letztlich auch einen sinnvollen Inhalt verpassen können.

Den vollständigen Artikel sowie die Kommentare von Industrien und Verbänden können Sie ab 14. Mai in der druckfrischen Printausgabe nachlesen.